為完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制,2014年我國對東北和內(nèi)蒙古大豆啟動了目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策試點改革。課題組在2015年5月底對大豆目標(biāo)價格試點地區(qū)的1256戶豆農(nóng)、39家大豆流通企業(yè)、13家大豆加工企業(yè)進(jìn)行了問卷調(diào)查,并對部分試點省進(jìn)行了大量實地調(diào)查,對試點省區(qū)大豆目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策實施一年來的政策執(zhí)行情況、效果、存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)研究,并提出政策建議。

        大豆目標(biāo)價格改革的成效與存在問題

       從實施效果看,大豆目標(biāo)價格改革試點取得不少成效。

       一是目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策有效保障了農(nóng)戶的基本種植收益。根據(jù)發(fā)改委農(nóng)產(chǎn)品成本收益調(diào)查,2014年試點地區(qū)每畝凈利潤和現(xiàn)金收益分別約為135元和450元,同比分別增加110元和120元。

       二是以市場為主導(dǎo)的價格形成機(jī)制逐步完善。第一,國內(nèi)外大豆現(xiàn)貨市場價格走勢保持一致。2014年11月以來,國內(nèi)大豆主產(chǎn)省黑龍江地區(qū)和主銷區(qū)山東地區(qū)大豆價格持續(xù)下跌,與國際價格走勢保持基本一致。第二,國內(nèi)期貨市場趨于活躍,國內(nèi)外大豆期貨市場聯(lián)系緊密。2014年豆一月平均成交226萬手,全年總成交2719萬手,較2013年度增長近一倍;月均持倉量達(dá)到24萬手,較2013年的13.5萬手也有明顯增加。第三,國內(nèi)外期貨市場走勢保持一致,聯(lián)系趨于緊密。目標(biāo)價格政策實施后,大連商品交易所(DCE)大豆期貨價格與芝加哥期貨交易所(CBOT)大豆期貨價格走勢基本一致,總體呈下降趨勢,且價差減小。

       三是大豆流通和加工企業(yè)對目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策的滿意度較高。從流通企業(yè)調(diào)查結(jié)果看,僅12.8%的企業(yè)認(rèn)為目標(biāo)價格政策比臨儲政策差,只有17.9%的企業(yè)認(rèn)為目標(biāo)價格政策對流通企業(yè)的發(fā)展不利。從加工企業(yè)調(diào)查結(jié)果看,僅15.8%的企業(yè)認(rèn)為目標(biāo)價格政策比臨儲政策差,只有21.1%的企業(yè)認(rèn)為目標(biāo)價格政策對加工企業(yè)的發(fā)展不利。

       四是中央財政資金支出減少。如果2014年仍然實行臨儲收購,保守估計國家財政支出至少要48.95億元,要大于目前的支出32.5億元。

       大豆目標(biāo)價格實施過程中存在的突出問題。

       一是農(nóng)戶對目標(biāo)價格水平比較滿意,但對操作落實情況滿意度相對較低。從調(diào)查來看,試點地區(qū)74.2%的農(nóng)戶對目標(biāo)價格水平滿意,但是對市場價格監(jiān)測、操作方法等滿意度不高,影響了農(nóng)戶來年的種植意愿,調(diào)查顯示,2015年僅有58.4%的受調(diào)查農(nóng)戶表示還將種植大豆。

       二是國家認(rèn)定的補(bǔ)貼依據(jù)面積與實際面積存在偏差,補(bǔ)貼資金被攤薄。一方面,市場價格監(jiān)測點設(shè)置不合理,使得市場監(jiān)測價格偏高。大豆市場價格監(jiān)測點沒有依據(jù)產(chǎn)量合理設(shè)置,導(dǎo)致市場監(jiān)測價格顯著高于主產(chǎn)區(qū)實際市場價格。以內(nèi)蒙古為例,占全區(qū)大豆產(chǎn)量80%的呼倫貝爾市只有8個采價點,僅占采價點總量的47%,而作為該市最重要的大豆主產(chǎn)縣扎蘭屯市卻沒有1個采價點。而且,市場價格監(jiān)測點所監(jiān)測的是企業(yè)收購的清糧價,而農(nóng)民主要是在家里直接出售毛糧,兩者之間還有0.1-0.2元/斤的差價。另一方面,補(bǔ)貼面積和產(chǎn)量數(shù)出多門,補(bǔ)貼資金進(jìn)一步被攤薄。在目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策中,面積和產(chǎn)量的核定直接關(guān)系到國家撥到某省(區(qū))的資金總量。但由于東北三省一區(qū)素有開荒的傳統(tǒng),因此,地方統(tǒng)計局上報的面積和產(chǎn)量數(shù)據(jù)到省里基本要被壓縮,省里到國家的數(shù)據(jù)還要再壓縮,即形成地方統(tǒng)計局?jǐn)?shù)小于省農(nóng)調(diào)隊數(shù)小于國家核定數(shù)。而在實際操作過程中,補(bǔ)貼資金是由地方政府發(fā)放,為避免糾紛矛盾,地方政府一般按照地方統(tǒng)計面積發(fā)放,補(bǔ)貼資金被攤薄。以黑龍江省為例,2014年國家核定的大豆種植面積為3865萬畝,資金撥付到地方后,黑龍江省按照省農(nóng)調(diào)隊定的4250萬畝確定本省補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),由于省農(nóng)調(diào)隊定的面積大于國家核定面積,導(dǎo)致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下降。

       三是工作經(jīng)費不足,在一定程度上影響了政策落實。目標(biāo)價格政策的行政成本包括了村干部、縣鄉(xiāng)工作組、地州工作組的實地測量成本,農(nóng)戶等待的成本,各級干部的交通住宿費用,物資購買(GPS等),再加上宣傳等費用,總成本很高。以黑龍江省訥河為例,2014年僅相關(guān)部門大豆補(bǔ)貼調(diào)查核實費用就達(dá)到31.5萬元,其中花費最多的是種植面積的核實工作,約為12.6萬元。值得關(guān)注的是,以上測算的費用中還沒有包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層部門的人工成本。

       政策建議

       (一)提高目標(biāo)價格水平,并盡量提前公布。東北地區(qū)是我國最大的商品糧基地,糧食市場的“大糧倉”和“穩(wěn)壓器”。但近些年來,由于農(nóng)民連年種植玉米,產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一,導(dǎo)致東北黑土地日趨板結(jié)、可耕性變差,黑土地有機(jī)質(zhì)含量連年下降。但目前的大豆目標(biāo)價格水平還不高,農(nóng)民種植大豆的收益相對較低,建議將大豆目標(biāo)價格水平提高,并盡可能在春播前公布,以激發(fā)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、開展大豆生產(chǎn)的積極性。

       (二)完善市場價格監(jiān)測制度的設(shè)計。市場價格監(jiān)測是衡量農(nóng)民獲得多少補(bǔ)貼的重要指標(biāo)。要使采集的市場價格更多反映大豆種植戶的實際銷售價格,以有效提高農(nóng)戶得到的補(bǔ)貼額度。要優(yōu)化價格監(jiān)測點設(shè)置。根據(jù)地區(qū)大豆產(chǎn)量設(shè)計市場價格監(jiān)測點,產(chǎn)量高的地區(qū)多設(shè)點,大豆產(chǎn)量低的地區(qū)少設(shè)點,不產(chǎn)大豆的地區(qū)不設(shè)價格采集點。要完善監(jiān)測價格類型。采集大豆市場價格時,除了完善國家發(fā)改委監(jiān)測的市場價格外,還應(yīng)該監(jiān)測農(nóng)戶的地頭銷售價格,賦予農(nóng)戶銷售價格更大的權(quán)重,這樣有利于提高對農(nóng)戶的補(bǔ)貼水平。進(jìn)一步完善農(nóng)民生產(chǎn)成本調(diào)查核算工作,豐富點面調(diào)查,以便為來年目標(biāo)價格制定提供有力依據(jù)。

       (三)精確核查大豆種植面積,適當(dāng)考慮冊外耕地。建議統(tǒng)一面積統(tǒng)計和補(bǔ)貼資金發(fā)放主體。要充分利用土地確權(quán)資料,利用遙感等現(xiàn)代技術(shù)手段,完善大豆種植面積核查程序,準(zhǔn)確掌握大豆實際種植面積,降低面積核查成本,提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)度。由于歷史原因,東北和內(nèi)蒙古地區(qū)實際耕地面積與國家統(tǒng)計認(rèn)定面積差距較大,客觀上造成豆農(nóng)補(bǔ)貼被攤薄,政策效果沒有充分發(fā)揮出來。建議對農(nóng)民冊外大豆種植面積按照一定比例適當(dāng)考慮。

       (四)探索創(chuàng)新資金發(fā)放方式,及時足額兌付補(bǔ)貼資金。

       建議進(jìn)一步完善補(bǔ)貼資金發(fā)放模式,探索補(bǔ)貼資金的二次發(fā)放方式:在核算種植面積后,第一次發(fā)放50%的補(bǔ)貼款;在文件規(guī)定日期前,第二次發(fā)放最終結(jié)算款。這樣可以有效緩解農(nóng)戶下一季度安排種植的資金壓力,也能一定程度上提升農(nóng)戶對補(bǔ)貼政策的信心,有助于更好地實現(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)。

       (五)保障改革試點操作經(jīng)費。大豆目標(biāo)價格改革肩負(fù)著探索我國谷物類農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的使命,試點區(qū)域比新疆棉花改革試點更開放,試點品種橫向替代和縱向鏈條比棉花更復(fù)雜,要實現(xiàn)精準(zhǔn)操作,需要基層部門大量的人力物力。改革探路是需要成本的,這部分成本不應(yīng)全部由地方承擔(dān),中央財政應(yīng)從完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制角度給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

       (六)強(qiáng)化財政、金融、保險等配套政策,打好政策“組合拳”。要實現(xiàn)大豆目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策的目標(biāo),需要多方政策配套支撐。大豆的抗災(zāi)能力較差,受到旱災(zāi)、雹災(zāi)會有較大減產(chǎn)。目前農(nóng)民均已購買農(nóng)業(yè)保險,但農(nóng)業(yè)保險賠付的標(biāo)準(zhǔn)還比較低。建議加強(qiáng)保險等惠農(nóng)政策的配套銜接,讓農(nóng)民獲得更多的實惠。

來源：中國農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng)-農(nóng)民日報