簡介：不少試點(diǎn)地區(qū)對中央改革精神理解不到位，有些在推動(dòng)改革的過程中滿足于完成“規(guī)定動(dòng)作”，未能領(lǐng)會中央改革部署的深意。

自從2015年，全國人大授權(quán)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律，進(jìn)行為期三年的“三塊地”改革。如今，土改已歷經(jīng)兩次延期，目前來看，至少需要等到2019年底才有可能結(jié)束。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員劉俊杰近日接受第一財(cái)經(jīng)專訪時(shí)表示，農(nóng)村土改試點(diǎn)，盡管取得了一定的成效，完善了相關(guān)工作制度和政策體系，但是相較于十八屆三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”要求，尚有距離。

他認(rèn)為，不少試點(diǎn)地區(qū)對中央改革精神理解不到位，有些在推動(dòng)改革的過程中滿足于完成“規(guī)定動(dòng)作”，未能領(lǐng)會中央改革部署的深意。

所謂“三塊地”試點(diǎn)改革，具體指農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。原定試點(diǎn)三年，于2017年底結(jié)束，后在多重因素的共同作用下，延長至2019年底。

2018年底，根據(jù)官方口徑“土地管理法修正案公布實(shí)施還需要一段時(shí)間，試點(diǎn)政策也存在需要通過進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問題，還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，因此有必要延長法律調(diào)整實(shí)施期限”，全國人大常委會審議關(guān)于再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長一年至2019年12月31日。

一些地方陷入改革“內(nèi)卷化”困境

在全國人大授權(quán)之后，2015年7月，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)改革實(shí)施方案獲批，試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)。

在改革進(jìn)行一年多的時(shí)間內(nèi)，土改實(shí)行的是分開改革，33個(gè)試點(diǎn)縣中，有15個(gè)試點(diǎn)宅基地改革，15個(gè)試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，另有3個(gè)試點(diǎn)征地制度改革。

直至2016年9月開始，原國土資源部才采取“試點(diǎn)聯(lián)動(dòng)”方式擴(kuò)大“三塊地”改革試點(diǎn)的覆蓋范圍。農(nóng)村土地征收制度改革擴(kuò)展到全部33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革也擴(kuò)展到全部33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)；農(nóng)村宅基地制度改革在15個(gè)地區(qū)安排試點(diǎn)。

比如，在農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)中，試點(diǎn)地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范土地征收程序、完善合理規(guī)范多元保障機(jī)制、建立土地增值收益分配機(jī)制方面進(jìn)行了系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)并付諸實(shí)踐檢驗(yàn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)三項(xiàng)改革試點(diǎn)之后，其他試點(diǎn)地區(qū)也積極跟進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)土地征收制度改革。

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)中，試點(diǎn)地區(qū)按照“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)要求，圍繞“入市主體、入市范圍和途徑、服務(wù)監(jiān)管和增值收益分配”四個(gè)核心問題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，交易比較活躍，初步形成了比較完整的工作制度和政策體系，社會接受程度較高。

至于宅基地制度改革，在三項(xiàng)試點(diǎn)中涉及權(quán)利主體最多、歷史遺留問題最為突出、利益關(guān)系最為復(fù)雜。各試點(diǎn)地區(qū)通過精心組織、大膽嘗試，在宅基地依法取得、有償使用、自愿有償退出、用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)、民主管理等方面取得了積極進(jìn)展。

與此同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)還做了關(guān)于農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，構(gòu)建了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估、風(fēng)險(xiǎn)防控等融資各環(huán)節(jié)的制度體系，有效解決了農(nóng)村金融服務(wù)“最后一公里”。

整體來說，對于已經(jīng)過去“3+1”年的改革，劉俊杰評價(jià)稱，經(jīng)過四年的改革探索，對標(biāo)改革目標(biāo)，各項(xiàng)改革任務(wù)基本得到了形式上的完成?？傮w看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革成效最為明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)；宅基地制度改革進(jìn)展較為緩慢，山區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，結(jié)合移民搬遷和精準(zhǔn)扶貧工作取得一些突破，但面上改革成效不大；征地制度改革建立了比較完整的制度體系，但改革總體效果不明顯。

他認(rèn)為，由于相關(guān)領(lǐng)域積弊深重，改革啟動(dòng)時(shí)又缺乏相關(guān)的配套制度和措施，一些地方陷入改革“內(nèi)卷化”困境(指長期從事一項(xiàng)相同的工作，并且保持在一定的層面，沒有任何變化和改觀)，離“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”改革目標(biāo)還有很大距離。

“同權(quán)同價(jià)”難以在短期內(nèi)一蹴而就

除了前述“不少試點(diǎn)地區(qū)未能領(lǐng)會中央改革部署深意”以外，“尚有距離”的還有土地要素市場開放程度不夠。

劉俊杰稱，過去常講“以開放促改革”，但是在農(nóng)村土地改革這一領(lǐng)域，試點(diǎn)地方做的還很不夠，相關(guān)制度建設(shè)比較滯后。目前，農(nóng)村土地市場基本處于政府包辦境地，市場化程度很低。

以入市改革為例，大部分地區(qū)都參照國有土地出讓辦法，將入市集體土地納入國有平臺，走招拍掛途徑入市，勢必造成壟斷。同時(shí)，入市價(jià)格是根據(jù)土地整理、拆遷安置成本以及地理位置和用途等因素人為設(shè)定的參考價(jià)格，并非市場供需關(guān)系所形成的競爭性價(jià)格。

入市改革是“三塊地”改革中市場化程度最高的一項(xiàng)，宅基地和征地制度改革相較而言就更難發(fā)揮市場機(jī)制。

劉俊杰還提到，試點(diǎn)范圍和政策體系也一定程度上限制了真實(shí)市場的形成。由于全國只有33個(gè)試點(diǎn)(縣)，分配到每省只有一個(gè)試點(diǎn)、每個(gè)試點(diǎn)只有幾塊地，很難支撐形成一個(gè)真實(shí)的市場，也就無法形成真實(shí)的市場價(jià)格。加之目前規(guī)劃、稅收、土地收益調(diào)節(jié)金等制度仍帶有城鄉(xiāng)二元性質(zhì)，城鄉(xiāng)土地制度環(huán)境尚不一致，以致“同等入市”、“同權(quán)同價(jià)”難以在短期內(nèi)一蹴而就。

他認(rèn)為，“三塊地”改革的大方向是，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上進(jìn)行布局和安排，賦予農(nóng)民(集體)完整而又充分的土地產(chǎn)權(quán)，力促其通過自發(fā)交易形成真實(shí)的市場機(jī)制。

從“三塊地”及關(guān)聯(lián)改革的配套方面來說，有很多有待完善的地方，改革的復(fù)雜性由此可見一般。

比如，征地制度改革要縮小征地范圍，又要完善補(bǔ)償機(jī)制，這樣既減少地方土地財(cái)政收入，又要增加補(bǔ)償支出，開展這項(xiàng)改革地方政府很難有積極性。

再比如，抵押融資等配套改革相對滯后。目前，集體建設(shè)用地入市之后的抵押融資等金融配套改革還有待深化。一些地方對集體建設(shè)用地積極性不高的關(guān)鍵原因是其抵押貸款受限。

此外，一些試點(diǎn)項(xiàng)目缺少配套制度支撐。一些行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件與改革要求不符。

劉俊杰還提到，集體土地入市改革與建設(shè)租賃住房改革的關(guān)系需要關(guān)注。就在“三塊地”改革如火如荼進(jìn)行時(shí)，國家又啟動(dòng)了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。兩項(xiàng)改革都涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地的有效、合理利用問題。

例如，北京市大興區(qū)同時(shí)承擔(dān)了這兩項(xiàng)改革，在實(shí)際操作中如何協(xié)調(diào)推進(jìn)兩項(xiàng)改革存在一些矛盾。據(jù)了解，目前，大興區(qū)已安排40公頃的集體土地建設(shè)租賃住房任務(wù)。根據(jù)當(dāng)?shù)販y算，這項(xiàng)工程需要30年才能收回成本?，F(xiàn)在入市收益比較可觀，試點(diǎn)鎮(zhèn)對搞租賃房不太積極。

他說，“從面上看，短期內(nèi)兩項(xiàng)改革不會發(fā)生太多交集，因?yàn)榧w建設(shè)用地建設(shè)租賃住房先期只在北京、上海等13個(gè)大城市試點(diǎn)，與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)大多不重疊。但隨著改革的推進(jìn)，如何妥善處理好二者關(guān)系，必須要有一個(gè)穩(wěn)妥的制度安排。”

應(yīng)以漸進(jìn)性和市場化為基本取向

在城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興大背景下，劉俊杰建議，深化農(nóng)村土地制度改革、轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地利用方式，應(yīng)以漸進(jìn)性、市場化為基本取向，需要繼續(xù)拓展改革內(nèi)容，著眼長遠(yuǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)。

比如，調(diào)整征地制度改革思路。他認(rèn)為，解決征地問題，根本在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維方式，變征地為土地的市場交易，推動(dòng)征地交易的市場化。具體補(bǔ)償價(jià)格由市場主體自主談判協(xié)商確定，政府主要通過規(guī)劃和用途管制等間接手段以及加強(qiáng)行政執(zhí)法和司法等方式進(jìn)行協(xié)調(diào)和干預(yù)。

再比如，拓寬宅基地制度改革領(lǐng)域。除了部分山區(qū)結(jié)合扶貧移民搬遷等中心工作取得了一定進(jìn)展外，平原地區(qū)的宅基地改革推進(jìn)緩慢。

他認(rèn)為，根本原因是，作為宅基地制度改革核心的有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制難以落實(shí)。在受讓方受到嚴(yán)格管控的情況下，宅基地的退出大多要依靠政府或者集體經(jīng)濟(jì)組織出資回購，但這種的成本分擔(dān)方式既不現(xiàn)實(shí)也難以持續(xù)。同時(shí)，在封閉市場條件下，交易雙方主要靠協(xié)商確定價(jià)格，這不但降低了資源的配置效率，還有可能因?yàn)閮r(jià)格不一造成矛盾和沖突。宅基地制度改革要靠深化改革的市場化程度來破解，核心是擴(kuò)大退出宅基地的受讓、承租范圍。

第三，優(yōu)化國家、集體、個(gè)人間土地增值收益的分配關(guān)系。這是本輪改革中探索的一項(xiàng)重要內(nèi)容，“三塊地”改革都有涉及。

根據(jù)試點(diǎn)情況來看，改革后國家明顯讓利，集體收益增加得比較多，個(gè)人收益增加不明顯。

劉俊杰建議，下一步，深化改革應(yīng)該注意處理好集體和個(gè)人的利益關(guān)系，充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)，由農(nóng)民集體自主決定收益分配，適度增加個(gè)人分配的比重。同時(shí)，考慮到當(dāng)前村民自治和民主管理能力良莠不齊的現(xiàn)狀，一方面，政府可根據(jù)需要對集體收益的分配管理作出適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和規(guī)范，重點(diǎn)是防范個(gè)別基層干部或者其他強(qiáng)勢群體對收益的不當(dāng)控制和以權(quán)謀私，以及可能出現(xiàn)的短視行為，保障農(nóng)民利益不受侵害。另一方面，要加緊培育農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，健全決策機(jī)制，完善管理能力，以此來推動(dòng)分配關(guān)系的進(jìn)一步完善。

第四，加快推進(jìn)相關(guān)配套改革。充分考慮“三塊地”制度之間的政策基礎(chǔ)和地方實(shí)際，有針對性的出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，抓緊推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)、“多規(guī)合一”、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、抵押擔(dān)保等改革項(xiàng)目；做好與戶籍、財(cái)稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革的銜接配套，增強(qiáng)改革的耦合性，強(qiáng)化相關(guān)領(lǐng)域支撐合力。

來源：第一財(cái)經(jīng)